Mozione dei Cons. provinciali Luca Zeni, Paola Demagri, Paolo Zanella: "Chiediamo la revoca della gara da 171 milioni di euro per le pulizie degli ospedali"

Sono ogni anno 530.000 le infezioni ospedaliere in Italia. Anche in Trentino il sistema di pulizia è essenziale per la tutela della salute delle migliaia di persone che ogni giorno frequentano gli ospedali. Il 9 novembre scorso APSS ha pubblicato la gara per il servizio di pulizie degli ospedali della Provincia, per un importo totale di 171 milioni di euro.
Trento, 1 dicembre 2022

Con una articolata mozione, i consiglieri provinciali Luca Zeni (primo firmatario), Paola Demagri e Paolo Zanella evidenziano le incongruenze ed i rischi del bando pubblicato.
L'Azienda sanitaria (e non, come ci si aspetterebbe per una gara tanto complessa, l'Agenzia provinciale per gli appalti) prevede un sistema di suddivisione in 5 lotti (Ospedale Santa Chiara, Ospedale Santa Maria del Carmine, Distretto nord, Distretto sud, Distretto est), senza limiti alla partecipazione, e con la possibilità di cordate "incrociate" (ovvero associazioni di imprese che possono essere in concorrenza su un lotto e collegate su un altro lotto); un sistema, quello scelto da APSS, che risulta particolarmente rischioso rispetto alla possibilità di condotte lesive della concorrenza.
Ma quello che risulta assolutamente scorretto riguarda la scelta del sistema di controllo.
Correttamente il bando, riprendendo il codice degli appalti, prevede che il delicato ed essenziale sistema dei controlli debba essere effettuato da una "società terza indipendente". Però, invece che prevedere due distinte procedure, come ci si aspetterebbe, il bando prevede che i partecipanti alla gara debbano indicare loro stessi la società terza indipendente che li dovrà controllare, e che siano loro stessi a pagarla. Un'evidente incongruenza, che rende la società controllante non terza indipendente bensì collegata e di dipendente di fatto, e che andrebbe a minare la credibilità dell'intero sistema dei controlli sulla pulizia negli ospedali.
Per questo motivo i consiglieri Zeni, Demagri e Zanella chiedono alla giunta di intervenire, per far ritirare in autotutela il bando, evitando un rischio molto alto e fondato di contenzioso.
"Con questa mozione non interveniamo a danno già fatto, ma molto prima. Avvertiamo la giunta di un bando molto rilevante - sia per importo (171 milioni di euro) sia per delicatezza del servizio appaltato, poiché le infezioni ospedaliere sono tra le prime cause di morte in sanità - che risulta impostato in modo tale da inficiare il sistema di controllo delle pulizie e da comportare un rischio elevatissimo e fondato di ricorso", ammoniscono i proponenti, "Chiediamo pertanto all'Azienda sanitaria di fermarsi, revocare in autotutela la gara, e modificare il bando in modo da rispettare i principi e gli obiettivi del codice degli appalti, in particolare rivalutando le modalità della suddivisione in lotti e prevedendo procedure separate tra appalto principale e individuazione della società che dovrà svolgere le funzioni di controllo, al fine di evitare relazioni e legami di "dipendenza di fatto" tra controllore e controllato".

IL TESTO DELLA MOZIONE

Richiesta di revoca in autotutela della gara pulizie Apss

Premesso che

Le statistiche riportano che ogni anno in Italia si verificano circa 530.000 infezioni ospedaliere, con un numero elevato di infezioni resistenti agli antibiotici, e di conseguenza con un numero elevato di decessi.

In sanità il sistema di pulizie all’interno delle strutture ospedaliere è essenziale per qualità stessa del servizio sanitario e per la tutela della salute. Una pulizia eseguita non a regola d’arte è infatti molto pericolosa per le migliaia di pazienti che frequentano ogni giorno gli ospedali della Provincia.

Per questo nei bandi per la pulizia degli ospedali è compresa l’esplicitazione del modello organizzativo adottato: organizzazione del personale e reperibilità; modalità di assunzione, formazione e aggiornamento del personale; tipologia di macchinari utilizzati e manutenzione; modalità di utilizzo dei prodotti chimici; gestione di situazioni impreviste; frequenza e modalità dei controlli e delle ispezioni …

Risulta un punto molto importante quello relativo al sistema informativo, con le caratteristiche dello stesso e le modalità di gestione.

Il 20 dicembre 2021 la consigliera Alessia Ambrosi presentava una mozione volta a far introdurre, negli appalti di pulizie delle strutture sanitarie della PAT, un sistema informativo per i controlli di qualità realizzato da “parte terza e indipendente” da Stazione Appaltante e Appaltatore.

Il 6 luglio 2022, a Roma, Palazzo Ferrajoli, si è svolto un convegno organizzato da FMSpecialist Srl e da Ares Srl dal titolo “Clean Innovation Day” per la presentazione del proprio nuovo sistema informativo “Claudit”, presentato da Claudio Campion. Al convegno era presente come relatrice anche la consigliera Ambrosi, che ha rivendicato la mozione presentata in Consiglio provinciale a Trento.

Il decreto legislativo 50/2016, Nuovo Codice Appalti, disciplina le modalità di verifica di conformità per i servizi.
In data 9 novembre 2022 è stato pubblicato il bando di gara per il servizio di pulizia di APSS: “Si rende noto che l’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento a mezzo del Servizio Procedure di Gara in Ambito Sanitario indice una procedura aperta per l’affidamento del “Servizio di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale, in conformità ai criteri ambientali minimi (cam approvati con d.m. 29.01.2021 e s.m.), occorrente all’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento, suddiviso in cinque lotti” – CIG prevalente 9464220968 - CPV 90910000-9”.

Valore massimo stimato dell’appalto: € 171.161.603, 60

L’offerta tecnica prevede ben 8 punti discrezionali attribuibili al sistema informativo che il concorrente intende proporre. Nel capitolato tecnico e in quello amministrativo, in vari punti è specificato che il sistema deve essere di “terze parti indipendenti”. Va considerato che, per le dinamiche legate ai pesi dei punti qualità e dei punti prezzo, gli 8 punti attribuiti al sistema informativo hanno la possibilità di incidere notevolmente sulla valutazione complessiva dell’offerta.

Risulta anomalo che sia APSS a pubblicare la gara, essendo stato da tempo centralizzato in Provincia, con l’istituzione dell’Agenzia provinciale per gli appalti e contratti (apac), soprattutto per gare di importi così elevati come quello in oggetto, per garantire la massima competenza rispetto a procedure delicate e a costante rischio di contenzioso.

Peraltro, con una scelta organizzativa assolutamente discutibile, è stato recentemente soppresso dentro APSS il servizio di internal audit, che svolgeva anche funzioni in materia di anticorruzione, rendendo ancora meno opportuno che la scelta di non avvalersi del servizio di APAC per la pubblicazione della gara.

La precedente gara si era svolta nel 2009, e da un confronto tra i due bandi emerge che non è cambiato molto rispetto all’aspetto tecnico del sistema operativo richiesto: portale web based, servizi inclusi, spese a carico dell’appaltatore.. Nel 2009 era però valutato 4 punti, mentre sono 8 nell’attuale bando. La differenza sostanziale è che nel 2009 non era previsto che il sistema fosse fornito da “terze parti indipendenti”, come richiesto dalla mozione Ambrosi, alla luce dell’entrata in vigore del Codice degli appalti e delle normative volte a garantire la maggiore trasparenza, imparzialità e prevenzione di condotte scorrette.
Emerge una forte contraddizione tra quanto richiesto nel capitolato, ovvero che il sistema di controllo dev’essere di “terze parti indipendenti”, e la scelta adottata di selezione.

L’impostazione di separare controllore e controllato è corretta; la prassi di CONSIP prevede che i controlli vengano affidati dalla Stazione Appaltante – attraverso procedura separata – ad una società diversa dall’Appaltatore. Però questo non è quanto previsto nel bando di APSS: infatti il bando prevede che il proponente già individui lui stesso una società di controllo “terza”, che di fatto è in cordata insieme, e che i costi di gestione sono sempre a totale carico dell’appaltatore.

La mozione della consigliera Ambrosi chiedeva che i controlli venissero eseguiti, in conformità agli artt. 102 e 111 del d.lgs 50/2016 (codice appalti), attraverso “soggetti specializzati” e “a seguito di affidamento esterno”. La gara non ha quindi recepito integralmente i contenuti della mozione e nemmeno quanto previsto dal Codice degli Appalti che, all’art. 102 co. 7C recita che “non possono essere affidati incarichi di collaudo e di verifica di conformità a coloro che nel triennio antecedente hanno avuto rapporti di lavoro autonomo e subordinato con gli operatori economici a qualsiasi titolo coinvolti nell’esecuzione del contratto”.
Il bando suddivide il territorio provinciale in 5 ambiti (Santa Chiara, Santa Maria del Carmine, distretto nord, distretto sud, distretto est), ma non pone alcun limite di partecipazione, quindi ciascun partecipante può presentare la domanda in tutti gli ambiti. Inoltre non sono posti limiti alla possibilità di associazioni di imprese, e quindi un’impresa può partecipare in cordata con una società in un ambito, e partecipare in un altro ambito insieme ad un’altra società concorrente nell’altro ambito. Una modalità discutibile, e particolarmente rischiosa per accordi lesivi della concorrenza.
Il settore degli appalti risulta strategico per l’azione della pubblica amministrazione, ma è anche particolarmente delicato, e per questo occorre un’attenzione molto alta rispetto alle procedure. Infatti la disciplina degli appalti è particolarmente rigorosa e puntuale, al fine di prevenire condotte scorrette da parte dei partecipanti. Il bando in oggetto risulta essere non rispettoso di alcuni principi fondamentali nel settore degli appalti pubblici, in particolare la non previsione di procedure di scelta autonome tra appaltatore e società di controllo terze, che al contrario è previsto siano in cordata. Tutto ciò rende il bando particolarmente a rischio contenzioso, con prevedibile grave danno per il sistema.

Tutto ciò premesso,

il Consiglio della Provincia Autonoma di Trento impegna la Giunta:

adottare i provvedimenti necessari affinché l’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari revochi il bando di gara per il servizio pulizia delle strutture ospedaliere pubblicato in data 9 novembre 2022, al fine di adottare un nuovo provvedimento rispettoso dei principi e delle disposizioni previsti nel codice degli appalti, in particolare prevedendo un limite massimo di lotti aggiudicabili e procedure separate tra appalto principale e sistema di controllo.