Zeni: seri interrogativi sulla conclusione della vicenda A22

Il consigliere del Partito Democratico Luca Zeni ha depositato una dettagliata interrogazione sul futuro dell’A22: “la recente conclusione della vicenda pone alcuni quesiti, sia di natura giuridica, sia di valenza politica, ai quali è necessario che la Giunta provinciale fornisca risposte esaustive”.
Trento, 17 giugno 2019

Con la scadenza della concessione originaria, l’autostrada, intesa come infrastruttura, è divenuta infatti un bene demaniale dello Stato, e come tale è nelle facoltà dello Stato disporne. Riconoscendo però che la società “Autostrada del Brennero s.p.a.” (costituita dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol, dalle due Province autonome di Trento e Bolzano e da una serie di altri enti pubblici) aveva a suo tempo progettato, finanziato e costruito l’autostrada stessa, lo Stato ha ritenuto doveroso ricercare una soluzione di gestione che coinvolgesse anche quegli enti pubblici che fino ad oggi si erano fatti carico della particolare infrastruttura. Una soluzione questa che apre ad una gestione pubblica sostanzialmente “in house”, che come tale richiederà l’esclusione dalla stessa di ogni partecipazione privata.

Questo quadro apre a differenti scenari, sui quali il cons. Zeni chiede alla Giunta di esprimersi con grande chiarezza: “Nel caso infatti prevalesse l’ipotesi di attivazione della nuova società “Brenner Corridor s.p.a.”, è necessario innanzitutto sapere si sia previsto il trasferimento a questa del ramo d’azienda di “Autostrada del Brennero s.p.a.” adibito attualmente alla gestione autostradale, a partire dal passaggio del personale dipendente da un’amministrazione all’altra. E va poi capito cosa la Giunta intenderà poi fare di una in parte svuotata società “Autostrada del Brennero s.p.a.”, cui resteranno in carico però i servizi erogati da “Interporto s.p.a.” e da “Interbrennero s.p.a.” e le attività non rientranti nella nuova concessione, quali il trasporto ferroviario di automezzi pesanti nel tratto Verona – Innsbruck”.

Nel caso invece prevalesse l’ipotesi di una “ristrutturazione” della società “Autostrada del Brennero s.p.a.”, con l’obbligatoria uscita dei soci e dei capitali privati, il consigliere democratico chiede alla Giunta quali i passi che intenderebbe compiere: “né la Regione né le Province dispongono di strumenti giuridici atti ad obbligare l’uscita dei privati, e dunque va capito come le due Province pensano ottenere le azioni loro azioni, e come scongiurare l’eventualità che pur di ottenerle si garantisca ai privati un prezzo d’acquisto al di là dello stretto valore patrimoniale residuo”.

Al di là di questo o quello scenario, emerge è il rischio di star assistendo all’ennesima sconfitta della nostra autonomia, anche per questo il cons. Zeni ha chiesto alla Giunta se abbia comunque intenzione, nel contesto delle più volte manifestate volontà di tutela e potenziamento dell’autonomia speciale, di trattare con il Governo nazionale per una specifica norma di attuazione in materia di grandi infrastrutture e reti di trasporto e correlato demanio pubblico, con il conferimento di relative funzioni statali alle due Province autonome.

IL TESTO INTEGRALE DELL'INTERROGAZIONE

Interrogazione n.

AUTOSTRADA DEL BRENNERO: QUALE FUTURO?

La recente conclusione – parrebbe – dell’annosa vicenda del rinnovo della concessione di gestione, o meglio della nuova concessione statale di gestione dell’A.22 alla società “Autostrada del Brennero s.p.a.”, pone oggettivamente alcuni quesiti, sia di natura giuridica, sia di valenza politica ed ai quali è necessario che la Giunta provinciale, in una dimensione di trasparenza e di chiarezza dei vari passaggi tecnici connessi alla nuova concessione, fornisca risposte esaustive.

Infatti, per un verso sembrerebbe che la società “Autostrada del Brennero s.p.a.” dovrebbe essere modificata nella sua struttura, per adeguarla al modello “in house”, ovvero come società partecipata dalle Province autonome di Trento e Bolzano, dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige / Südtirol e da numerosi altri enti pubblici delle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna.

Per meglio comprendere però, è opportuno riassumere.

Va così anzitutto premesso come la normativa nazionale vigente stabilisce che alla conclusione del periodo della originaria concessione di costruzione e gestione della nuova autostrada (anni Sessanta del secolo scorso), i beni realizzati dal concessionario e din particolare l’infrastruttura autostradale passano in proprietà allo Stato, concedente la concessione ed i manufatti diventano quindi beni demaniali (art. 822, secondo comma, Codice Civile).

L’autostrada, intesa appunto come infrastruttura, è diventata dunque, alla scadenza dell’originaria concessione di costruzione e gestione, un bene demaniale dello Stato e come tale su di essa è proprio lo Stato a disporre, dovendo scegliere anzitutto come procedere per l’ulteriore gestione del bene, divenuto nel frattempo anche infrastruttura di primaria importanza europea, oltrechè nazionale e locale, perché inserita nel cosiddetto “corridoio europeo”, destinato a collegare i territori della Scandinavia a quelli del Mediterraneo e sul quale transitano ogni anno milioni di tonnellate di merci e di veicoli.

Come è noto, in casi di questa natura, lo Stato di trova, fondamentalmente, davanti a due possibilità: 1) la gestione diretta, cosiddetta “in house”; 2) l’affidamento in concessione ad un soggetto terzo ed, in questo caso, trattandosi di una gestione che implica attività dis ervizio e investimenti del valore complessivo di miliardi di euro, l’individuazione del soggetto terzo deve avvenire mediante una procedura di evidenza pubblica, con lo scopo di garantire il miglior risultato possibile in termini di adeguatezza tecnica ed economica della gestione ed, al contempo, assicurando il perseguimento delle altre finalità di pubblico interesse dello Stato e degli altri enti territoriali interessati dall’attraversamento dell’autostrada stessa.

Nel particolare caso dell’A.22 ed alla luce del fatto che la società “Autostrada del Brennero s.p.a.”, che aveva a suo tempo progettato, finanziato e costruito l’autostrada stessa, era costituita dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol, dalle due Province autonome di Trento e Bolzano e da una serie di altri enti pubblici, si è ritenuto doveroso ricercare una ulteriore soluzione che, pur partendo dal modello della gestione diretta “in house” da parte dello Stato adesso proprietario del bene, coinvolgesse, in modo adeguato, anche tutti gli enti pubblici che fino ad oggi si sono fatti carico di questa particolare infrastruttura. E così il dibattito lungo e faticoso degli ultimi anni si è tutto concentrato su questo problema. Le pressioni dei poteri locali, affinchè la gestione rimanesse dentro le loro sfere di influenza, ha prodotto una ricerca approfondita attorno a tutte le possibili soluzioni, arrivando ad individuare una strada, perfettamente legale, ma capace contemporaneamente di aggirare l’ostacolo posto dai vincoli giuridici dei due modelli già ricordati e cioè gestione diretta o gara per l’affidamento ad un soggetto terzo, per evitare l’arrivo di altre società, magari anche non nazionali, nei processi di gestione della nuova concessione, con la conseguente perdita di ruolo e di risorse, ma soprattutto di opportunità e di coinvolgimento nella tutela degli interessi pubblici di loro competenza quali: ambiente, territorio, urbanistica, altre infrastrutture, economia, servizi, intermodalità ecc., da parte delle istituzioni dei territori interessati dall’attraversamento autostradale.

Da ciò è nata la terza soluzione, introdotta dopo lunghe trattative fra il Governo da un lato e le Province autonome con la Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol dall’altro, soluzione che dovrebbe consentire il coinvolgimento istituzionale, insieme allo Stato che comunque rimane titolare della funzione, degli altri enti pubblici già soci dell’ “Autostrada del Brennero s.p.a.” e rappresentanti degli interessi dei territori interessati.

Questa soluzione ha prodotto quindi un accordo fra Stato ed enti pubblici territoriali, con l’esclusione di ogni partecipazione privata, per ottener la gestione della concessione, avvalendosi di una società costituita “in house” e quindi cioè dello Stato, ma all’interno di un accordo stipulato con gli altri enti pubblici; società che però, per essere tale e per poter ricevere la concessione, deve avere carattere ed identità interamente pubblica ed il cui controllo, in ultima istanza, rimane allo Stato ed è su questo percorso che è quindi transitato il recente processo di “rinnovo” della concessione, che è in realtà però totalmente nuova, per la gestione dell’autostrada del Brennero.

Ecco quindi la costituzione della società “Brenner Corridor s.p.a.”, avente sede a Bolzano, per poter con essa ricevere la tanto sospirata concessione anche a seguito di un’aspra e polemica trattativa con il competente Ministero alle Infrastrutture, nell’auspicio che ciò potesse anche costituire atto di rafforzamento delle potestà autonomistiche delle due Province autonome.

Poi e più recentemente, è tornata in evidenza un ulteriore ipotesi e cioè quella di individuare la nuova società concessionaria non più nella società pubblica “Brenner Corridor”, bensì nella stessa società che attualmente gestisce, ovvero la “Autostrada del Brennero s.p.a.”, purché depurata dalle partecipazioni azionarie di soggetti privati. Anzi. Sarebbe proprio questa la “conditio sine qua non” affinché lo Stato realizzi la “gestione diretta”, evitando la gara ed anche l’attivazione della nuova società “Brenner Corridor”, che peraltro pare già costituita.

Nel gran vocio di soddisfazione, levatosi a nord come a sud di Salorno dopo la firma dell’accordo fra Stato e realtà autonomistiche; ennesimo vocio peraltro dopo quelli dei mesi e degli anni scorsi, ci si è dimenticati di ricordare che, proprio per la natura stessa delle società “in house”, il Ministero competente – e quindi lo Stato centrale – mantiene necessariamente su questa società il suo controllo diretto, in base al quale potrebbe anche, non tanto “bypassare” la volontà e gli interessi dei territori nel compiere le scelte aziendali, quanto piuttosto comprimerli in relazione al “superiore interesse nazionale”, non essendovi alcun cogente obbligo di un coinvolgimento dei territori stessi, salvo quanto stabilito dalle norme che consentono appunto – e quindi non obbligano – il coinvolgimento degli enti e degli accordi sottoscritti in questi anni. A queste norme poi si aggiungono quelle del “capitolato/disciplinare di servizio” che regolerà il nuovo rapporto di concessione /rectius di servizio fra Stato e società concessionaria, non scordando che la potestà legislativa ed amministrativa in materia di autostrada del Brennero, fino a dora e per ora, è dello Stato e solo dello Stato, come evidenzia anche lo Statuto d’autonomia e la norma di attuazione vigente in materia.

A fronte di tutto ciò, si ritiene che vada chiarita fino in fond quale sia la strada che la Giunta provinciale intende percorrere con il Ministero ed il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.), riguardo alla gestione di A.22: procedere con la nuova società “Brenner Corridor s.p.a.” alla quale potrebbe essere trasferito il ramo d’azienda dell’ “Autostrada del Brennero s.p.a.” oggi adibito alla gestione dell’autostrada, cioè quasi la totalità dei beni e dei dipendenti; oppure mantenere in vita l’attuale società “Autostrada del Brennero s.p.a.” alla quale però dovrebbero essere cambiati i “connotati”, modificando radicalmente lo statuto e trasformandola da società strumentale a società “in house”, trasformando del tutto anche l’assetto societario con la fuoriuscita dalla compagine dei soci privati?

Si tratta, comunque si decida, di una sorta di capestro che indebolisce ulteriormente l’autonomia speciale, incapace fin qui di definire il destino di “Autostrada del Brennero s.p.a.” che, non scomparendo magicamente verrebbe a trovarsi in una delle ipotesi descritte ed in larga parte depauperata dei suoi obiettivi sociali che verrebbero riassunti nella “mission” di “Brenner Corridor s.p.a.” che però si troverebbe anche una sporporzionata quota di dipendenti, a suo tempo assunti da “Autostrada del Brennero s.p.a.”, la maggior parte dei quali risulterebbe ora in esubero. Pur nella convinzione che tali lavoratori debbano essere trasferiti dalla vecchia alla nuova società di gestione della concessione, rimarrebbe però aperto l’interrogativo generale circa il futuro complessivo di “Autostrada del Brennero s.p.a.”, interrogativo che così si articola: la società risulterebbe ancora necessaria per occuparsi di questioni solo parzialmente strategiche come l’Interporto, l’Interbrennero ed il trasporto ferroviario degli automezzi pesanti? E quali obiettivi dovrebbe avere questa società? O forse dovrebbe essere messa in liquidazione? E cosa succederà del fondo accantonato in questi anni, dato che lo Stato dovrà richiederlo per finanziare il tunnel e la nuova ferrovia del Brennero e che la legge che lo ha previsto (Legge n. 449/ 1997 di stabilità della finanza pubblica) gli attribuisce un preciso vincolo – obbligo di scopo, proprio per queste finalità? Non solo. Ma a tal fine proprio la precedente concessione prevede un preciso obbligo da parte di “Autostrada del Brennero s.p.a.” nei confronti dello Stato? Anche in questo caso, l’unica alternativa non sarebbe forse la liquidazione del fondo dopo aver pagato tutte le imposte, dato che si trattò di fondo “volontario” autorizzato ma non obbligato nella costituzione, ma vincolato allo scopo?

Proprio su tali questioni viene così a disvelarsi il basso orizzonte delle ultime decisioni politiche, spesso piegate al mero governo del contingente ed incapaci quindi di elaborare scelte di lunga portata. Infatti, ciò che è mancata negli ultimi anni – e per onestà intellettuale va riconosciuto che questa carenza è imputabile sia alle compagini di governo del passato come del presente – è stata la richiesta di una specifica norma di attuazione dello Statuto d’autonomia in materia, soprattutto, di grandi infrastrutture e quindi del relativo demanio pubblico, dopo la modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione che attribuisce a tutte le Regioni (art.117) potestà legislativa concorrente con lo Stato anche in materia di governo del territorio, porti e aereoporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione. Si tratta di una norma di attuazione che avrebbe consentito una gestione diretta e da una posizione di regia dell’intera partita per il rinnovo della concessione, riuscendo in tal modo a mantenere localmente il controllo vero ed ultimo sull’autostrada e sui suoi profitti, auspicabilmente destinandoli soprattutto ad investimenti strategici per lo sviluppo del territorio.

Solo così d’altronde, le due Province autonome e la Regione avrebbero potuto condizionare la programmazione e a gestione, non solo dell’autostrada, ma anche della nuova ferrovia, destinata ad essere il futuro asse portante del “corridoio del Brennero”, elemento fondamentale delle relazioni socio – economiche, culturali e istituzionali fra l’area centrosettentrionale dell’Europa e quella meridionale. Oltre a ciò si sarebbe potuto anche ottenere reali ricadute sui territori, anziché le inconcludenti promesse di uno Stato che, per ben note ragioni, ha sempre più bisogno di risorse e quindi, molto probabilmente, “passerà all’incasso” delle future entrate, derivanti dai canoni di concessione, attraverso la loro attualizzazione, per sopperire ai fabbisogni finanziari per gli investimenti.

Quello che emerge allora ed in definitiva da questa situazione è il quadro di un’autonomia ulteriormente resa debole e non difesa nelle opportune sedi istituzionali da una politica tesa solo a compiacere e prediligere le contingenze e priva di visione prospettica sul futuro stesso dell’autonomia speciale.

Tutto ciò premesso, si chiede cortesemente di poter interrogare la Giunta provinciale per sapere:

1) quale delle due soluzioni prospettate in premessa intende seguire la Giunta provinciale?;

2) nel caso prevalesse l’ipotesi di attivazione della nuova società “Brenner Corridor s.p.a.”, si prevede il trasferimento alla predetta società del ramo d’azienda di “Autostrada del Brennero s.p.a.”, adibito attualmente alla gestione autostradale? In tal caso si sono già avviati almeno gli studi ed i preparativi fra la società “Brenner Corridor s.p.a.” e la società “Autostrada del Brennero s.p.a.” per il passaggio del Personale dipendente da un’amministrazione all’altra, al fine di garantire i livelli occupazionali e per consentire, contestualmente, una corretta gestione dewlla concessione ottenuta;

3) sempre rimanendo nella medesima ipotesi di cui al precedente quesito, cosa si intende fare della società “Autostrada del Brennero s.p.a.”, quando la nuova concessionaria andrà a pieno regime e, conseguentemente, come si intendono gestire i servizi erogati da “Interporto s.p.a.” e da “Interbrennero s.p.a.”, nonché le attività non rientranti nella nuova concessione, quali il trasporto ferroviario di automezzi pesanti nel tratto Verona – Innsbruck;

4) nel caso invece prevalesse la seconda ipotesi, cioè la “ristrutturazione” della società “Autostrada del Brennero s.p.a.” con l’uscita dei soci e dei capitali privati, considerato che né la Regione né le Province dispongono di strumenti giuridici atti ad obbligare l’uscita dei privati e quindi la cessione delle loro azioni, sulla base di quali criteri e modalità la Giunta provinciale intende impostare la trattativa negoziale con i medesimi, al fine di ottenere il risultato voluto? Va qui però rammentato che quel risultato è, da un lato assolutamente necessario per ottenere la gestione statale “in house” e ,dall’altro, è vincolato a non riconoscere ai privati un prezzo che vada al di là dello stretto valore patrimoniale residuo, salvo generare un evidente danno patrimoniale ai soci pubblici;

5) quali ipotesi si stanno vagliando per l’utilizzo – ed eventualmente con quali modalità – del fondo accantonato in questi anni dalla società “Autostrada del Brennero s.p.a.” , anche al fine di rafforzare il rulo della Provincia autonoma rispetto alla realizzazione ed al governo della nuova infrastruttura ferroviaria del Brennero, assicurando il coinvolgimento delle istituzioni locali e dei territori nelle future opportunità di sviluppo socio-economico correlate alla nuova grande infrastruttura europea?;

6) se la Giunta provinciale ritiene di dover insistere per collocare comunque a Trento la sede della società di gestione, qualunque essa sia, non solo perché Trento risulta baricentrica rispetto a tutti i territori interessati dal percorso autostradale e la storia stessa dell’A.22 è legata alla città capoluogo, ma anche in ossequio alle promesse fatte dal Presidente della Giunta provinciale, in avvio di Legislatura, quando ha più volte ribadito la volontà di riportare a Trento ogni sede dell’ “Autostrada del Brennero s.p.a.” e della “Brenner Corridor s.p.a.” ed infine perché a Trento esiste già una strattura collaudata ad essere sede tecnica, operativa e decisionale per qualsiasi società di gestione dell’A.22;

7) se esiste, da parte della Giunta provinciale, l’intenzione comunque e nel contesto delle più volte manifestate volontà di tutela e di potenziamento dell’autonomia speciale, di trattare con il Governo nazionale per una specifica norma di attuazione in materia di grandi infrastrutture e reti di trasporto e correlato demanio pubblico, con il conferimento di relative funzioni statali alle due Province autonome.

A norma di Regolamento si richiede risposta scritta.

Distinti saluti.

- avv. Luca Zeni -